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迈向昆明,共促协调发展:东盟区域生物多样性保护资金综合分析
2021-12-14



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出版日期2021年12月

 

2021年是中国-东盟 建立对话关系30周年,也是中国-东盟可持续发展合作年。2021年11月22日,在中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会上,习近平主席宣布建立中国东盟全面战略伙伴关系,同时表示中方愿同东盟开展应对气候变化对话,加强政策沟通和经验分享,对接可持续发展规划。中方愿发起中国东盟农业绿色发展行动计划,提高各国农业发展的韧性和可持续性。要增强中国-东盟国家海洋科技联合研发中心活力,构建蓝色经济伙伴关系,促进海洋可持续发展。近年来,中国—东盟生态环境领域合作机制、合作内容、合作形式不断完善,在环境政策对话、环境信息共享、生物多样性保护、环保产业与技术交流、环境管理能力建设方面取得了一系列成果。2021年10月,联合国《生物多样性公约》(CBD) 第十五次缔约方大会(COP15)第一阶段在昆明举办,发布了《昆明宣言》,汇聚了全球生物多样性治理的合力,为第二阶段会议达成一个既雄心勃勃又务实平衡的“2020年后全球生物多样性框架”奠定了坚实基础。

东盟区域是全球生物多样性最丰富的区域之一,森林、农业、湿地、海洋等生态系统价值显著,珍稀物种、本土物种和生态系统类型多样,是全球生物多样性价值最高的区域之一。但是近年来,东盟生物多样性保护面临着严峻的挑战。森林持续退化、野生动植物走私严重、部分野生动植物和农业动植物品种面临濒危甚至灭绝的风险。内陆湿地、海洋生态系统等面临着污染、过度捕捞等问题,重要生态系统服务价值逐年降低。此外,气候变化、入侵物种等也对生物多样性造成负面影响。东盟主要是由发展中国家组成,发展与保护之间矛盾突出,虽然东盟国家生物多样性保护取得积极进展,但还面临着生物多样性保护法律政策不完善、技术知识不足、认知不够、资金缺乏等诸多问题,其中,资金缺乏是最为显著的问题。除新加坡外,东盟其余九个国家均存在着生物多样性保护的资金缺口。

本报告旨在通过梳理东盟生物多样性保护资金机制,分析东盟国家生物多样性保护面临的资金问题和挑战,为各相关方投资东盟生物多样性保护提供建议和方向。此外,报告重点分析了中国可以扮演的角色,并给出了进一步加深合作的建议。


东盟生物多样性保护资金来源

东盟生物多样性保护资金来源包括政府预算、官方发展援助、企业贡献、非政府组织(NGO)投入和个人捐赠等。从资金规模上看,公共部门(各国中央和地方政府)预算以及官方发展援助为东盟生物多样性保护提供了一半以上的资金,最有代表性的多边援助是全球环境基金和亚洲开发银行的项目资金。与公共部门相比,私营部门和社会部门参与不足,尤其是在生物多样性丰富的印度尼西亚、马来西亚、泰国和越南,这种情况更为显著。

从公共部门来看,东盟各国政府用于生物多样性保护的资金来源主要包括政府在生物多样性保护方面的税费收入,以及保育基金、生态旅游收入、可持续产业管理收入等。发达国家和国际机构对东盟国家的双多边援助是生物多样性保护资金的重要来源。例如,日本国际协力机构(JICA)和德国国际合作机构(GIZ)都在东盟国家开展了生态保护项目,联合国相关机构、世界银行(WB)、亚洲开发银行(ADB)、国际货币基金组织(IMF)等也通过贷款、专项资金、小额赠款等形式为东盟国家提供生物多样性保护援助。其中,由亚洲开发银行发起、中国与5个东盟国家联合推动的“大湄公河次区域核心环境项目和生物多样性保护廊道示范项目”(CEP-BCI)通过三期项目,推进了生物多样性保护主流化进程,对促进大湄公河次区域生物多样性跨境廊道建设具有重要的意义。

企业、非政府组织和个人也对东盟生物多样性保护提供一定的资金和其他支持。企业通过企业社会责任(CSR)向环境和自然保护项目捐款,以及通过缴纳履约保证金等方式资助包括生物多样性在内的环境保护,同时,部分东盟国家也为向生物多样性保护提供资助的企业出台减税政策。参与东盟生物多样性保护的各类非政府组织众多,包括世界自然保护联盟(IUCN)、世界自然基金会(WWF)、国际野生生物保护学会(WCS)等国际非政府组织,也包括大量的区域性和地方非政府组织,它们通过调动各类资源,纳入多个利益相关方,推动政府修订相关政策。

近年来,包括越南、菲律、柬埔寨在内的东盟国家开始探索开发包括生态系统服务付费 (PES)在内的新型融资工具,用于生物多样性保护。2010年,越南制定了关于森林生态系统服务付费(PFES)的99号法规,以及水资源费方面的导则和规定。菲律宾对水电站按发电收入的1%征税,可用于流域内的农村发展和生物多样性保护。柬埔寨开展基于社区的农业环境支付项目,向消费者提供环境友好认证的稻米。

越南在发展阶段和方式上与中国相似,中越在生态系统上也有共同之处。本报告以越南为例,深入分析其生物多样性资金机制。越南是东盟生物多样性最丰富的国家之一,但是在中部高地,生态系统和自然资源退化严重,生物多样性保护面临挑战。越南在公共、私营和社会部门都建立了比较完整的资金机制。目前,越南的生物多样性保护资金仍有缺口,该资金组成以政府类公共资金为主,包括政府税收和收费、双多边发展援助等。同时,越南也致力于使用多种投融资工具,如森林生态系统服务付费、减少毁林和森林退化引起的碳排放(REDD)以及清洁发展机制(CDM)等。在全国层面,越南《宪法》规定了保护生物多样性,强调自然资源有效管理的重要性,《环境保护法》、《生物多样性法》、《森林保护和发展法》、《渔业法》、《旅游法》等法律法规为生物多样性融资提供了法律基础。此外,越南还设立森林保护发展基金、环境保护基金等,通过政府引导的方式,从公共部门、私营部门、非政府组织和国际社会调集资金。企业和非政府组织也会向保护区和生态相关项目提供资金支持。但是越南生物多样性融资仍然存在挑战,2011-2015年平均生物多样性总支出仅占GDP和政府预算总支出的0.16%和0.58%,政府对于生物多样性保护的支出远低于生物多样性和环境对经济的贡献。自2010年越南成为中等收入国家之后,接受的官方发展援助逐渐减少,其中与生物多样性相关的官方发展援助只有4.7%左右,其余利益相关方对生物多样性保护认知仍旧不足,融资额较小。

中国是东盟的近邻,也是重要的投资贸易伙伴。在对外投资贸易中,中国政府要求中资企业严格遵守东道国环境管理要求,保护当地生物多样性,特别是在进行木材进出口、交通基础设施建设、水电开发等项目合作时。生物多样性保护合作也是中国-东盟政府间环境保护合作的一项重要议题,历次中国-东盟环境保护合作计划都将生物多样性保护列为双方环境合作的优先领域之一,《中国-东盟环境合作战略及行动框架(2021-2025)》中也涵盖了生物多样性保护的相关政策。云南和广西作为中国毗邻东盟的两个省份,通过建立跨境生物多样性保护多边合作机制、实施跨境保护合作项目、开展跨境保护能力建设以及开展保护专题研究等方式与东盟多国开展生物多样性保护合作。一些中国的民间环保组织也参与到东盟生物多样性保护的相关工作中。

最后,为了帮助东盟解决生物多样性保护资金问题,有效实现生物多样性目标,并进一步加强中国与东盟国家在生物多样性保护领域的合作,本报告提出以下建议:


东盟各利益相关方:

1. 将生物多样性保护“主流化”。积极参与生物多样性国际公约,推动落实《国家生物多样性战略行动计划》(NBSAP)中的承诺,将生物多样性保护纳入国家及区域发展计划和战略,出台并完善相关法律政策,推动公共和私营部门落实,推动双边政府间合作,平衡生物多样性保护和国家经济发展的关系,鼓励民间社会参与保护。

2. 拓展生物多样性保护的资金来源。各国政府应增加生物多样性保护预算,单独设立生物多样性保护预算,推动各国和国际机构的双多边发展援助:促进银行业金融机构建立生物多样性保护基金,发展绿色金融产品;企业应投资生物多样性保护并实施供应链监管,必要时采取生物多样性抵偿;非政府组织、民间社会、社区和原住民可通过小额捐款、参与项目等形式参与保护工作。

3. 推进保护工作的监测、评估和共享。制定公共认可的综合监测机制和指标,衡量保护和可持续发展的实际进展,提高资金使用效率;建立国家生物多样性保护数据库,分享管理经验和信息;推动国际、区域和各国机构(如联合国相关机构、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行)的协调工作,促进当地能力建设。

4. 推进生物多样性价值核算并加大保护研究力度。推进自然资本尤其是生物多样性价值的核算,加大对生物多样性保护研究的资金和人力投资,落实东盟生物多样性中心(ASEAN Centre for Biodiversity, ACB)等机构的研究成果,协同制定并执行基于科学的生物多样性经济政策。

5. 推动可持续产业发展。制定可持续发展的行政命令和经济政策,发展可持续农业、林业、渔业和旅游业等项目,加大自然资源的可持续利用,通过政府间合作、公私结合、社会参与的开发模式,推动政府、国际、企业、当地社区和原住民等“全社会”的参与,并实现惠益分享。


中国国内各利益相关方:

1. 持续深化中国-东盟生物多样性保护交流与合作。依据《中国-东盟环境合作战略及行动框架(2021-2025)》,开展野生动植物、保护区、农业、林业、海洋等重点领域的生物多样性保护交流与合作。以设立昆明生物多样性基金为契机,多渠道拓展生物多样性保护资金来源,支持东盟生物多样性保护项目,加强东盟国家生物多样性保护能力建设。

2. 促进参与东盟生物多样性保护类项目。推动金融机构和企业积极参与东盟国家的生物多样性保护类项目,以及可持续农业、林业、旅游业等具有生物多样性保护价值的项目。借鉴国内外绿色项目界定标准,推动生物多样性保护类项目纳入绿色金融支持范围,探索和开发商业可持续的生物多样性投融资机会。

3. 加强重点行业生物多样性管理。金融机构可参考《银行业金融机构支持生物多样性保护共同宣示》,借鉴国际通行标准和做法,分行业出台操作细则。投资基金和相关企业应落实国家最新的政策文件要求,关注其项目的生物多样性影响,增强生物多样性保护措施的有效性和可操作性。

4. 深化地方跨境生物多样性保护合作。深化云南省和广西壮族自治区与东盟国家在生物多样性保护政策制定、技术交流、项目实施、能力建设等方面的合作,打造跨国生物多样性保护合作的地方样板。 5. 充分发挥多元主体的作用。深化中国-东盟生物多样性科学研究合作,特别是在物种种类调查、保护区考察和规划建设、专家培训等方面。充分发挥非政府组织在东盟生物多样性保护中的作用,如开展生物多样性交流、实施当地生物多样性保护项目、加强能力建设。

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