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气候治理进程追踪 | 波恩第56届附属机构会议观察
2022-06-21

经过两周紧锣密鼓的磋商,当地时间616日,《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC,后称《公约》)第五十六届附属机构会议(SB56)在德国波恩成功落幕。

今年是各国达成《公约》的30周年,也是《公约》执行秘书长Patricia Espinosa任期的最后一年。Espinosa在年间会开幕致辞上表示,她在任期内见证了气候治理领域数个前所未有的挑战,包括美国暂时退出《巴黎协定》,COP25举办地临时变更,新冠疫情全球蔓延,以及她自身的癌症病情。但Espinosa也为全球气候进程势头得以持续感到自豪,尤其是《协定》实施细则终于完成,《格拉斯哥气候协议》(Glasgow Climate Pact)的成功达成等。全球气候治理逐步从目标制定迈向实施和行动。

本次年间会继续对气候适应、损失与损害、减缓、第六条,全球盘点(Global StocktakeGST)、透明度和气候资金等议题展开磋商。作为由非洲国家作为主席国的一届COP,本次COP被视为适应COP和实施COP。会议的优先事项则包括:紧急(urgently)提高气候减缓目标和执行力度,确定全球适应目标(Global Goals on Adaptation, GGA),建设性地处理损失与损害议题,以及尽力解决阻碍集体气候行动的气候资金问题从成果来看,会议就《协定》第六条下的议题达成了部分共识,代表们还同意在闭会期间继续就这一议题开展工作。然而,大多数议题成果仍然寥寥。发展中国家对减缓与适应议程设置上的不均衡表示失望,损失与损害议题下,有关损失与损害圣地亚哥网络的运作方式和资金机制的谈判进展十分有限。在气候进程的报告(reporting)方面,有关附件一国家温室气体排放清单指南的议程仍需留待第五十七次附属会议通过审议。许多发达国家对此表示失望,希望尽快解决历史遗留问题,进入对《巴黎协定》的报告周期。

与往届年间会相比,本次波恩年间会展开了诸多对话形式的环节。这些对话主要基于COP26上启动的新进程,如围绕全球适应目标(Global Goals on Adaptation, GGA)的格拉斯哥-沙姆沙伊赫(Glasgow-Sharm el-Sheikh)工作组;聚焦损失与损害的格拉斯哥对话(Glasgow Dialogue);有关气候资金新的集体量化目标、全球盘点的系列专家对话等。这类讨论形式的互动性更强,得到了谈判代表和观察员的欢迎。但对于发展中国家而言,对话显然不足以解决诸多现实问题。玻利维亚代表在闭幕会议上表示,“世界不仅仅需要我们开展对话”。对于损失与损害融资机制(Loss and Damage Finance Facility)等关键性问题,发展中国家要求其必须成为《公约》缔约方会议(COP)的谈判议程。小岛屿国家联盟(AOSIS)代表强调,损失与损害(Loss and damage)并非新的议题,“我们来到这里是为了谈判,而不是为了教育。(损失与损害)进程已经脱节,进展太过缓慢。”

过去两年间,政府间应对气候变化专门委员会(IPCC)三个工作组陆续发布报告,揭示出气候变化愈发严峻的挑战,以及全球应对气候变化的紧迫性。无疑,全球应该迅速采取有力、协同的气候行动,但从谈判来看,各方要在COP27对悬而未决的议题达成共识仍面临较大的挑战。“我们都知道,与COP26举办时相比,各缔约方将在COP27面临的情境完全不同。这是一个被冲突,能源、粮食和经济危机困扰的世界……而新冠疫情的全球流行仍与我们同在。”Espinosa总结道,“我们再也不能只取得渐进式的进展了。我们必须加速谈判进程,世界期待(我们取得成果)。”她的任期将于2022年7月正式结束。

以下是对主要议题的具体进展与分歧的梳理,仅供参考。

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UNFCCC执行秘书长Patricia Espinos收到来自缔约方的礼物,一件写着“Science is Not Negotiable”T恤衫 | 图源:IISD


气候适应

波恩会议在气候适应方面主要设置了与全球适应目标(GGA)、国家适应方案(NAPs)、内罗毕工作方案(NWP)和适应基金的第四次审查等议程。

格拉斯哥-沙姆沙伊赫(Glasgow-Sharm el-Sheikh)工作方案的任务是确定全球适应目标(GGA)的目标和模式,以支持《协定》的落实。在波恩会议上,工作组首次会议以工作坊的形式开展,希望促成各方对全球适应目标的共识。立场相近发展中国家(LMDCs)强调GGA应考虑各国的发展水平,解决适应行动的差距。77国和中国强调增强适应能力的窗口期正在快速过去,各方需要在COP27达成切实成果。AOSIS强调适应目标支持最脆弱的社区和群体。非洲集团认为GGA需要明确的定义和边界,清晰阐述其内容,聚焦GGA的落实方法,并且体现在全球盘点中。还有更多代表关注GGA资金方面的问题。15日达成的结论草案基本反映了各缔约方的需求。

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格拉斯哥-沙姆沙伊赫(Glasgow-Sharm el-Sheikh)工作组讨论 | 图源:IISD

国家适应方案(NAPs)的讨论重点是审议适应委员会和专家组针对适应差距、需求以及国家适应方案执行情况的报告。该议题的讨论主要基于附属执行机构52-55次会议中形成的文本,部分缔约方提出要在新案文中包含具体的增加资金获取的渠道比如鼓励绿色气候基金(GCF)支持最不发达国家落实其国家适应方案。最不发达国家表示报告的编制还需资金和技术的进一步支持。代表们也就NAPs的编制和落实情况是否需要体现在全球盘点中展开了讨论。根据615日达成的结论草案,上述议程将由SBI继续审议,并在COP27上审议通过。

关于气候变化影响、脆弱性和适应的内罗毕工作方案(NWP)旨在促进和推动相关信息和知识的发展和共享,以支持发展中国家开展适应行动,从而促进实现《巴黎协定》目标。本次年间会的讨论重点是评估NWP的运作和模式,并确定如何强化这一模式。根据盘点成果,附属科学技术咨询机构(SBSTA)商定要加强NWP的作用,并采取以下行动:首先是增强针对国家和区域的行动,确保区域间的平衡,以缩小知识差距。第二,加强对缔约方提供更多具体适应实践的实用知识。第三,要加强各实践群体间的纽带,以加强适应行动,包括确保专家的代表性。第四,要加强对NWP的监测和评估,以加强和促进向是社区、地区和国家层面的群体传递知识产品,使其应用这些产品,包括建设适应知识门户网站,并强化其适用性和无障碍访问。NWP现在包含荒漠化、畜牧业、渔业和水产养殖业、气候风险管理、人类聚居地和缓发事件(slow-onset events)的气候风险管理等领域,秘书处提到额外领域将侧重于山区,适应背景下的循环经济/循环性以及高纬度地区和冰冻圈的适应可能性。

SBI已经开始对适应基金的第四次审查,并认识到基金的可及性(accessibility)以及基金在气候融资整体架构中的重要性。根据15日发布的结论草案,SBI将在第五十七次会议上完成对适应基金的第四次评估,并在COP27上邀请缔约方审议审查的结果。

 

损失与损害

今年三月发布的IPCC第二工作组报告提到,全球有33到36亿人正生活在气候脆弱性很高的热点地区,应对气候变化带来的损失与损害已经刻不容缓。SBI主席Karlsen在会上表示,最新气候科学已经证明,全球升温的每个小数点都很重要,(我们)需要共同探讨如何应对气候变化对最脆弱群体的巨大挑战。

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民间社会和发展中国家呼吁将损失与损害纳入COP议程 | 来源:IISD

小岛屿国家、最不发达国家和立场相近发展中国家(LMDCs)等缔约方集团在波恩会议开幕时反复强调应将损失与损害作为谈判的优先事项,呼吁在COP27之前制定针对损失与损害的融资机制(Loss and Damage Finance Facility),圣地亚哥网络应尽快取得实质进展。在会议期间,丹麦、法国、奥地利和欧盟等缔约方主张损失与损害更偏向于人道主义援助或防灾减灾(DRR)框架,因此不认为《公约》下需要将损失与损害纳入COP议程或设立相关资金机制。两周的磋商期间,相关议题在年间会中的推进仍然艰难,最终并没有取得实质性成果。

针对损失和损害华沙国际机制(Warsaw International Mechanism)下的圣地亚哥网络(Santiago Network),非正式资商的主持人敦促各方尽快形成能够在COP27被采用的、关于圣地亚哥网络机制安排的案文,包括理事机构的职权范围。各方同意在会上先行讨论网络的结构和运作方式,再确定职权范围。然而在实践层面,各方并未对讨论的深入程度达成一致。在10日的非正式会议上,来自特立尼达和多巴哥的会议主持提醒各位缔约方代表,如果本次年间会没有取得任何进展,那么这项议题将很难在COP27上取得成果,并最终推迟网络的运行。在此前长达21小时的非正式-非正式磋商(informal informals)中,缔约方表示取得了进展,可最终没能形成包含实质性成果的结论草案。

格拉斯哥对话(Glasgow Dialogue)主要讨论为避免(avert)、尽量减少(minimize)和应对(address)与气候变化不利影响相关的损失和损害提供资金的安排。其成立的背景是最不发达国家(LDCs)在COP26上提议建立一个损失与损害资金机制,但在发达国家的强烈反对下,这项提议没有通过。作为妥协,各缔约方设立了格拉斯哥对话,旨在协调缔约方、相关组织和利益相关方分享经验、良好实践、挑战和教训,以更好理解和分析如何有效支持损失与损害相关行动。6月7日,小岛屿国家联盟(AOSIS)代表强调,AOSIS在COP26期间妥协的前提是“(对话)将促成COP27达成一个损失与损害的资金机制”。他认为,目前格拉斯哥对话未纳入谈判的正式议程,对话所取得的成果如何能贡献于谈判结论仍不明确,因此,采取对话的结构不利于解决损失与损害资金安排面临的差距。10日,经过全体会议和分组讨论,各方的分歧仍然集中在目前是否有必要设立单独的损失与损害的资金机制,以及这些安排能否满足现有和未来的资金需求。部分发达国家代表认为,与损失与损害相关的资金机制已经体现在《公约》下的绿色气候基金(GCF)和适应基金,以及《公约》框架外的人道主义援助、防灾减灾(DRR)、恢复与重建、紧急救济和移民安排等资金,强化现有的这些资金机制比成立一个新的资金机制成本更低。但AOSIS和LDCs代表认为,现有的资金机制并不充分,资源也不足,特别是无法应对缓发事件和非经济损失,因此建立新的损失与损害资金机制非常重要,该机制的资金来源可以包括发达国家根据《公约》下的历史责任提供的年度注资贡献。

面对分歧,巴勒斯坦、加纳、帕劳和其他发展中国家再次呼吁格拉斯哥对话需要取得具体成果,并在COP27建立起新的资金机制。美国强调已经“知晓并理解”(heard and understands)损失损害问题对气候脆弱国家的紧迫性,但仍主张加强现有的资金机制即可。作为观察员的环境非政府组织(ENGO)认为类似讨论本应从2014年就开始,并呼吁尽早建立资金机制。妇女和性别组织强调,发达国家对发展中国家存在难以估量的气候债务,新的融资机制事关气候公正。本次年间会上未能解决这些分歧,损失与损害面临的巨大资金差距问题将留待COP27及其同期附属机构会议进一步磋商。


第六条

作为《协定》实施细则中“最难啃的骨头”之一,本次年间会有关第六条的技术细节的进展较为顺利。附属机构要求秘书处基于“促进对相关问题的理解、但不预判可能产生的结果”的原则,准备多份非正式技术文件,以供COP27参考和审议。此外,会议也通过了包括缔约方意见征集在内的几项活动,作为年间会后相关工作的延续。

 

6.2

对于第六条第二款(6.2)所述的缔约方之间的合作方式,本次年间会着重讨论了六项内容,包括技术专家审查、基础设施、报告表格和大纲、LDCs和小岛屿发展中国家(SIDs)的特殊情况、对单年和多年国家自主贡献的相应调整(corresponding adjustments)和国际转让的减缓成果(ITMOs)是否可以包括避免的排放量(emissions avoidance)。

具体来说,各缔约方基本认同技术专家审查的性质应当是客观的(objective)、非侵入的(non-intrusive)和非惩罚性的(non-punitive)。对于减缓成果的登记,有代表建议在所有缔约方的国家登记册之外增设一个国际登记册,以增强系统间的联通。在报告表格的格式方面,缔约方提出表格应能够提交细化的信息,并且区分一般自愿取消的减缓成果和以全球减缓(OMGE)为目的的取消量。针对LDCs和SIDs的特殊情况,大多数缔约方同意进一步加强能力建设,使这些国家参与全球碳市场。也有发展中国家提出,应当对这些缔约方提供更多支持,包括灵活的时间框架、免除其碳市场的注册费和行政费,以及获得获得一部分的收益份额(share of proceeds)。对于ITMOs是否可以包括避免的排放量,各方仍有争议。

基于代表们的讨论,SBSTA要求秘书处准备非正式的技术文件,提供:

l  关于审评的指南,包括与第六条技术专家评审小组有关的指南和建议;

l  规定报告和相应调整要求信息的同时,提供简单又方便用户的表格和大纲备选方案;

l  提出关于基础设施的建议,包括登记册、国际登记册、第六条数据库和集中核算和报告平台的指南;

l  6.4机制登记册与国际登记册间的联系。

SBI则请秘书处了解缔约方对建立登记册、访问登记册以及使用国际登记册的意见和选择,供年底COP27SB57进一步审议。

 

6.4

第六条第四款(6.4)有关建立国际市场机制的规则、模式和程序。本次年间会各方的讨论主要围绕:落实行政开支和适应的收益份额;实现全球整体减缓(OMGE);清洁发展机制(CDM)向6.4机制的过渡;以及东道国如何报告6.4下活动和减排量。

值得注意的是,对于6.4机制下是否应该包括避免的排放和强化的生态保护(conservation enhancement)活动,缔约方之间存在不小的分歧。有发展中国家指出,目前避免的排放缺乏明确的定义,而减少毁林和森林退化等生态保护活动已经属于减缓的范畴,不宜重复计算。但更多国家认为可以在此机制下审议此类项目,比如审议6.4机制下是否可以包括CDM的甲烷排放避免项目。

关于在首次或首次更新的NDCs中使用核证减排量(CERs)的程序,有缔约方认为过渡的CERs需要先在CDM平台取消登记,再登记到6.4机制下。也有缔约方提出有必要明确标注这部分CERs,仅将其作为2021年前的减排量,不作为6.4机制的减排量。有发达国家提出,OMGE每年2%的注销量也应该适用于过渡性的CERs,这项提议遭到发展中国家的明确反对。

最终,在15日提交的结论草案中,SBSTA请秘书处编写的技术文件中将包括:

l  CDM活动转到6.4机制下的执行过程;

l  在首次或首次更新的NDCs中使用核证减排量的执行过程;

l  东道国报告6.4活动,以及为这些活动发放6.4减排量,同时避免非必要地重复已经公开的信息;

l  机制登记的运作情况,包括与合作方式(cooperative approaches)基础设施有关的情况和UNFCCC其他系统潜在的关联;

l  征收用于适应和行政开支的收益分成的必要程序:落实将收益份额用于支付行政费用和发展中国家尤其是最脆弱国家适应成本的必要程序;

l  实现全球排放整体减缓的必要过程。

草案同时要求秘书处在SB57之前举办一系列线上技术研讨会,以及一次有可能线上参与的面对面技术研讨会,确保缔约方的广泛参与。

 

6.8

波恩会议对非市场方法的讨论主要致力于推进对其工作方案的审议,以及确定执行方案的时间表。非市场方法将主要基于UNFCCC网络平台。对于平台的设置,LMDCs呼吁加强对最不发达国家的支持,并强调该平台要为支持非市场方法设计。AOSIS希望平台能同时向缔约方和非缔约方的利益相关方开放,具备联系潜在合作伙伴的功能,并能确定或记录各项活动实现的减排量。欧盟建议非市场方法应加强公共和私营部门的参与,并优先考虑适应和可持续、减缓措施和获取清洁能源这三个重点领域的进展。对于非市场方法执行的时间表,缔约方希望达成一项未来数年的时间安排。

基于缔约方的讨论,SBSTA在15日发布了一份非正式说明(informal note),主要内容包括未来四年对非市场方案的时间安排,以及UNFCCC网络平台的相关说明,并邀请缔约方在会后提交意见。SBSTA也请秘书处准备材料,以推进非市场方法的进程,包括:

l  用于信息记录和交换的UNFCCC网络平台的技术文件;

l  关于缔约方确定的支持执行NDCs的非市场方法的综合报告;

l  关于地方、区域、国家和全球非市场方法的现有联系、协同作用和执行的技术文件;

l  在闭会期间组织一次线上研讨会,保证有关专家和利益相关方的广泛参与,讨论UNFCCC网络平台及有关技术文件。

 

紧急提高减缓力度和扩大实施工作

IPCC报告表明,目前全球减缓力度与实施工作与《协定》目标间存在巨大鸿沟,执行基于2030年前气候目标的NDCs可能使全球温升在本世纪末突破1.5℃。为了在这关键的十年中紧急提高减缓目标和执行力度,各方讨论进一步开展减缓工作方案(Mitigation Work ProgramMWP),以期实现对全球盘点的补充。

谈判代表围绕工作组的结构和要素,包括指导原则、目标、产出、范围、组织安排、模式、输入输出以及是否在年底前持续开展工作展开了讨论。很多发展中国家缔约方强调,工作组仍需坚持《公约》下的各项原则,包括平等和共同但有区别的责任(CBDR-RC)原则。也有很多缔约方强调,工作组的工作重点将包括建立与政治进程的联系,比如与2030年前的部长级会议建立联系。代表们还讨论了工作组的时间框架,希望能够设立具体的持续到2030年的时间表,并将最紧迫的问题放在未来两年展开讨论。

各方对这项议题的主要分歧在于,是应该着重关注提高2030年前的气候目标力度(ambition),还是更强调执行工作的切实落实(implementation)此外,工作组和全球盘点之间可能存在重叠,一些发达国家认为二者之间有互补性,一些发展中国家强调无需重复工作,具体工作组的范畴如何,可能需要更明确的说明。最后,发展中国家缔约方强调要区别减缓成果的责任,呼吁发达国家率先行动(take the lead),且避免此项议程给发展中国家制造不应当的负担(undue burden)。有关提高减缓和执行力度的议案,将在COP27以及SB57进一步审议。

IPCC AR6 第三工作组报告指出,我们有能力在2030年将全球排放量减半,但需立即采取有力行动,2021-2030年是采取气候行动的关键十年。从实现《协定》长期目标来看,这十年的行动力度将决定未来的适应成本与减缓路径,因此切实落实NDCs并逐步提升力度,两者都十分重要。各国需要结合各自国情,制定稳定的政策和激励措施,激发市场活力与创新融资活动,带领各部门迈向零碳转型的路径。

 

全球盘点(GST)

全球盘点(Global Stocktake,GST)致力于评估全球在实现《协定》长期目标方面的集体进展,预计自2023年起,每五年开展一次。《公约》执行秘书长Espinosa表示,如果《协定》的长期目标全部实现,它会成为人类共同签订的希望之约,而全球盘点是落实《协定》承诺的关键。

波恩会议对全球盘点的讨论主要以技术对话的形式展开。在技术对话正式开始前的磋商环节,小岛屿国家代表表示,目前全球集体气候行动对于落实1.5℃目标来说远远不够,GST应提出政策建议,以调整气候行动的方向。LDCs提出GST技术对话也需要讨论损失与损害相关议题。

全球盘点的技术对话自9日开始至14日结束。期间,缔约方对全球盘点提出诸多建设性意见。77国集团和中国呼吁全球盘点要聚焦发展中国家和区域,尤其聚焦适应差距、损失与损害和应对措施(response measures)。拉美及加勒比国家(AILAC)表示,GST需要体现NDCs的修订,确定全球合作的关键领域,并提供参考时间点。欧盟强调GST应包含气候资金的执行情况。印度提议GST采用混合的评估方法,结合定量和定性的因素。观察员机构建议,GST需要汇集地方和区域的评估进程,并使其能嵌入盘点过程中。另外,GST需要克服语言障碍,确保更多利益相关方的参与,并结合包括健康在内的专业知识。

值得注意的是,各位代表也多次提及,如全球适应目标(GGA)、国家适应方案(NAPs)的编制情况等内容应在全球盘点中有所体现。而对于提高减缓力度(MWP)的相关议程,应该避免其与全球盘点内容的重复。

 

透明度

COP26上,缔约方通过了《协定》第十三条实施细则,确定了强化透明度框架(ETF)的通用格式。但波恩会议显示,在有关自愿披露的内容、以及从《公约》到《协定》强化透明度框架报告的过渡等议题上,仍存在部分未解的症结。

附件一国家*温室气体清单指南为例,根据15日的非正式说明,有关事项的主要分歧在于:1)是否需要对伐木产品的报告表格作进一步修订;2)是否使用全球变暖潜能值(GWP)进行报告;3)考虑到ETF可能要到2024年6月才能投入使用,附件一国家应该在什么时候提交其排放清单。最终这项议程被推迟至SBSTA57通过审议,部分发达国家对这一进程的拖沓表示失望。

注:附件一国家主要指《公约》附件一(1998年修订)包括的国家集团,包括经济合作发展组织(OECD)中所有发达国家和经济转型国家。在《公约》下,由于发达国家和发展中国家在造成全球气候变化问题上的责任不同,对付气候变化的能力不同,对减缓气候变化的承诺也相应有所区别。体现在提交国家信息通报上,对发达国家和发展中国家编制国家信息通报的内容、提交频率、费用等均有所区别。

 

资金与技术支持

由于第六十二届全球环境基金(GEF)理事会将于6月21日至23日举行,而GEF理事会将对这项议题提供重要参考,有关资金与技术支持的事项被推迟至SB57讨论。但在波恩会议上,仍有大量发展中国家表示出对资金与技术支持可得性(accessibility)、充足程度(adequacy)和时间不足的担忧。发展中国家需要进一步明确,在资金机制和相关获取标准确定后,是不是所有符合支持条件的发展中国家都能获得足够的资金与技术支持。这关乎发展中国家是否能落实其气候目标,并应对气候变化不断加剧的冲击和挑战。

 

展望埃及气候大会(COP27)

面对多重全球危机带来的不确定性,埃及作为主办国希望将COP27作为各国“从谈判走向实施、从承诺走向行动的节点”。在勾勒COP27的目标时,埃及提出,将促进各缔约方落实格拉斯哥气候协议有关评审NDCs目标的雄心和设置减缓工作组方面的行动;确保各国在全球适应目标(GGA)及其他增强适应行动方面取得实质成果;并在资金相关的所有议程上取得显著进展。目前促成这些议题在COP27达成决议的共识基础和技术谈判进程仍然相对薄弱和缓慢。

在通向埃及气候大会的进程上,各国领导人及部长们需要利用下半年的各类高级别会议凝聚更多共识,开展双多边气候外交。德国即将于6月26-28日举办G7集团峰会,德国表示将尽可能确保G7集团在迈向碳中和及公正未来的进程中发挥开拓者的角色 ;印度尼西亚将于9月先后召开能源转型部长级会议和环境与气候变化联合部长级会议,并于10月底举行G20峰会,促进各主要经济体在国际健康架构、可持续能源转型和数字转型方面的行动。10月3日,IPCC第六次评估综合报告即将发布,作为本次评估周期的最后产出,该报告将整合三个工作组的报告以及在该周期内编制的三份特别报告——《全球升温1.5℃特别报告》;《气候变化和土地特别报告》以及《气候变化中的海洋和冰冻圈特别报告》的主要发现,为政策制定者提供参考。

回望斯德哥尔摩人类环境大会的五十周年,《公约》达成的三十年,世界经历了诸多挑战,各国领导人和部长们坚持推进了环境和气候治理进程。面对新的多重危机,我们亟需国家领导人和部长们基于科学和气候公正,展现雄心,在这些政治进程中凝聚共识,为COP27的“实施之旅”保驾护航。

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